Лоббисты «Ростеха», «Газпрома» и крупнейшего агрохолдинга Татарстана руководят профильными комитетами Госдумы

Источник: Трансперенси Интернешнл-Р

Автор: Светлана Тельнова и группа

1617

Лоббисты в ключевых комитетах Госдумы

14.02.2019 - Председатели комитетов Госдумы и их заместители зачастую действуют в интересах профильных отраслевых союзов, конкретных предприятий или ведомств. А крупный бизнес проявляет интерес к отраслевым и «денежным» комитетам. Всё это возможно из-за того, что российское законодательство никак не регулирует лоббизм. К таким выводам пришла исследовательская группа «Трансперенси Интернешнл – Россия» под руководством Светланы Тельновой.

Наши эксперты проанализировали биографии, законотворческую и медийную активность председателей комитетов и их заместителей в Госдуме седьмого созыва, их связи с органами власти, коммерческими и некоммерческими организациями, сведения о тех, кто поддерживал их на выборах. И нашли примеры того, что депутаты и их семьи становятся выгодоприобретателями от вносимых законопроектов.

Оказалось, что зампред комитета по аграрным вопросам и бенефициар агрохолдингов «Красный Восток Агро» и «Эдельвейс групп» Айрат Хайруллин инициирует законопроекты в интересах крупного агробизнеса, глава комитета по энергетике Павел Завальный действует в интересах «Газпрома», а от законопроектов руководителя комитета по финансам Анатолия Аксакова выигрывают члены «Ассоциации банков России» и ВЭБ.

Почему лоббизм нужно регулировать

Лоббирование — это прямое или косвенное воздействие на государственных должностных лиц, политических руководителей или их представителей с целью оказания влияния на принятие управленческих решений в пользу конкретной группы (определение Transparency International, anti-corruption glossary).

В 2010 году рынок лоббистских услуг в России оценивался в 363,4 млн долларов США. В 2017 году кампания по принятию нужного закона при наличии противников оценивалась в $1 млн и выше. В случае легализации лоббизма в России рынок, по мнению экспертов, мог бы составить 10-20 млрд. руб. в год (140-280 млн долларов США).

Существует масса групп влияния, способных и желающих добиваться нужных для себя решений. В предыдущем исследовании мы обнаружили, к примеру, что каждый пятый депутат Госдумы лоббирует интересы силовых структур.

В странах с развитыми демократическими институтами лоббизм регулируется законодательно. Лоббисты регистрируются в специальном реестре, раскрывают данные о заказчиках, цели, задачи и стоимость услуг, публично отчитываются о своей деятельности. При таком подходе учитываются интересы всех сторон и снижаются коррупционные риски. Избиратели лучше понимают процесс продвижения интересов различных групп влияния, больше доверяют органам власти и принятым ими решениям.

В России лоббизм никак не регулируется, а сам процесс лоббирования находится вне пределов публичных коммуникаций. Это дает одним участникам общественно-политического процесса несправедливое превосходство над другими и, в конечном счете, ущемляет интересы граждан.

Какие комитеты интересны лоббистам в первую очередь

В 2015-м году Минэкономразвития определило приоритетные отрасли экономики для инвестиций до 2018 года:

• сельское хозяйство,
• обрабатывающие производства и производство продуктов питания,
• химическое производство, в том числе производство фармацевтической продукции,
• машиностроительный комплекс (авиастроение, судостроение, автомобилестроение и т.д.),
• жилищное строительство,
• транспортный комплекс, включая воздушный транспорт,
• связь и телекоммуникации,
• производство нефтепродуктов, производство и распределение электроэнергии, газа, воды и других ресурсов.

Все эти отрасли находятся в сфере компетенции одного или нескольких думских комитетов. Всего в действующей Госдуме двадцать шесть комитетов. По регламенту каждый депутат обязан входить в один из них.

Мы рассмотрели двенадцать комитетов с наиболее широкими, на наш взгляд, возможностями для лоббирования интересов крупного бизнеса:

• Комитет по бюджету и налогам — председатель Андрей Макаров (Единая Россия);
• Комитет по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству — председатель Галина Хованская (Справедливая Россия);
• Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи — председатель Леонид Левин (Справедливая Россия);
• Комитет по аграрным вопросам — председатель Владимир Кашин (КПРФ);
• Комитет по охране здоровья — председатель Дмитрий Морозов (Единая Россия);
• Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям — председатель Николай Николаев (Единая Россия);
• Комитет по транспорту и строительству — председатель Евгений Москвичев (Единая Россия);
• Комитет по энергетике — председатель Павел Завальный (Единая Россия);
• Комитет по финансовому рынку — председатель Анатолий Аксаков (Справедливая Россия);
• Комитет по экологии и охране окружающей среды — председатель Владимир Бурматов (Единая Россия);
• Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству — председатель Сергей Жигарев (ЛДПР);
• Комитет по государственному строительству и законодательству — Павел Крашенинников (Единая Россия).

Кто руководит думскими комитетами

Руководителей комитетов утверждают общим голосованием на первом пленарном заседании после избрания депутатов. Как правило, они долго занимают свои посты. Шесть из двенадцати председателей комитетов — два и более созыва, дольше семи лет:

• Павел Завальный, Комитет по энергетике;
• Павел Крашенинников, Комитет по государственному строительству и законодательству;
• Леонид Левин, Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи;
• Андрей Макаров, Комитет по бюджету и налогам;
• Евгений Москвичев, Комитет по транспорту и строительству;
• Галина Хованская, Комитет по жилищной политике и ЖКХ;
• Владимир Кашин, Комитет по аграрным вопросам. В предыдущем созыве Госдумы Кашин занимал пост председателя тематически смежного комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

Три председателя до избрания в Госдуму седьмого созыва были первыми зампредами комитетов, не всегда тематически связанных с их нынешними комитетами:

• Анатолий Аксаков, Комитет по финансовому рынку;
• Владимир Бурматов, Комитет по образованию;
• Сергей Жигарев, Комитет по обороне.

Два председателя, Дмитрий Морозов из Комитета по охране здоровья и Николай Николаев, глава Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, избраны в Госдуму впервые.

Как руководство думских комитетов влияет на работу министерских коллегий

Семь из 12 рассматриваемых комитетов возглавляют депутаты от «Единой России». Председатели этих комитетов входят в коллегии при министерствах, службах и агентствах, которые, по сути, являются площадкой для рассмотрения и выработки согласованных решений, вопросов нормативно-правового регулирования.

От комитетов, возглавляемых представителями парламентской оппозиции, в составы коллегий делегируются первые зампреды, представляющие «Единую Россию». Это, в частности, Айрат Хайруллин от комитета по аграрным вопросам в Минсельхозе и Владимир Гутенев, первый зампред комитета по экономической политике, — в Минпромторге. В коллегию Минкомсвязи входят председатель профильного комитета Леонид Левин^[7] («Справедливая Россия») и единоросс Сергей Железняк, член комитета по международным делам (в Госдуме шестого созыва был членом комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи).

Согласно регламенту Госдумы (глава 4, статья 21), часть значимых комитетов находится под контролем других политических партий (ЛДПР, СР, КПРФ).

Однако, на наш взгляд, есть признаки того, что фактический контроль за взаимодействием между комитетами и правительственными структурами сохраняют за собой депутаты от партии «Единая Россия» через участие в министерских коллегиях.

Лоббисты в ключевых комитетах Госдумы

Мы выяснили, что руководители комитетов лоббируют интересы представителей отраслей, деятельность которых регулируют их комитеты. И входят в состав коллегий при министерствах и ведомствах, где принимаются значимые решения и можно донести до федерального чиновника позицию заинтересованных групп.

Завальный Павел Николаевич

Завальный Павел Николаевич (фракция «Единая Россия») — председатель Комитета по энергетике, член коллегии Министерства энергетики РФ.

Лобби ТЭК/ПАО «Газпром»

Депутата Завального СМИ называют представителем «Газпрома» в Думе. Его инициативы на посту председателя думского комитета это подтверждают.

Павел Завальный долгое время руководил ООО «Газпром трансгаз Югорск», крупнейшим дочерним предприятием ПАО «Газпром», которое доставляет газ потребителям европейской части России и за рубеж. Сейчас он — президент «Российского газового общества».

Собирался разрешить «Газпрому» строить буровые платформы без ограничений

Завальный продвигал поправки в шельфовое законодательство в части определения статуса искусственных островов, плавучих буровых и других сооружений для разработки месторождений (№928766-6). Законопроект позволяет «Газпрому» создавать плавучие буровые установки без разрешения властей и передавать их в собственность дочерним предприятиям.

Предлагал закапывать токсичные отходы морской газодобычи на территории России

Другая новелла Завального — разрешить ввоз отходов от создания, использования и ликвидации искусственных островов и буровых установок и проведения других работ на шельфе на территорию России для захоронения и обезвреживания. Снять запрет, по мнению депутата, позволят «принципы нулевого сброса» — минимизация ущерба окружающей среде с помощью «лучших из доступных технологий» (№928780-6).

Добивался упрощения лицензирования сырьевых компаний

Завальный безуспешно пытался упростить порядок пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами при пользовании недрами континентального шельфа (№536045-6). Зато он помог сырьевым компаниям проще перерегистрировать лицензии на некоторые виды деятельности (№630498-6).

Предлагал позволить «Газпрому» экономить на почтовых переводах и банковских комиссиях

Депутат предложил отменить обязательное нотариальное заверение доверенностей для голосования на собраниях акционеров компаний (№558650-6) и выплачивать дивиденды банковским переводом. Чтобы акционерные общества, к которым относится и «Газпром», меньше тратились на почтовые отправления и банковские комиссии (№505207-6).

Собирался штрафовать владельцев построек в охранных зонах

Завальный пролоббировал законопроект о введении административной ответственности за нарушение охранных зон возле объектов систем газоснабжения (№196499-6).

Пытался разрешить вырубку защитных лесов и привести законы страны в соответствии с правилами «Газпрома»

В интересах добывающих компаний депутат безуспешно пытался пролоббировать перевод защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, в земли промышленности для целей геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых (№18193-6). В пояснительной записке говорилось, что принятые поправки приведут к увеличению объемов добычи природного газа и природного конденсата.

Он предложил предоставлять земельные участки под добычу и транспортировку газа не только недропользователям, но и заказчикам-застройщикам производственных объектов и их собственникам (№12558-6). В пояснительной записке говорилось, что законопроект должен привести законодательство в соответствие с практикой, принятой в «Газпроме».

Рекомендовал сохранить монополию «Газпрома» на экспорт СПГ

Наконец, Завальный рекомендовал отклонить законопроект о либерализации экспорта сжиженного природного газа, чтобы сохранить за «Газпромом» исключительное право на экспорт.

Хованская Галина Петровна

Хованская Галина Петровна (фракция «Справедливая Россия») — председатель Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству, член Коллегии Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Депутат Галина Хованская — решительный критик Жилищного кодекса, вступившего в силу 1 марта 2005 года. Вместе с другими депутатами она подготовила ряд поправок (так называемые «поправки Хованской»), которые, по её мнению, предотвращают многочисленные случаи нарушения прав граждан. В инициативах Хованской в седьмом созыве Госдумы просматриваются интересы ресурсоснабжающих и строительных компаний.

Лобби в сфере ЖКХ

В интервью «Эхо Москвы» Хованская призналась, что инициировала законопроект Минюста, позволяющий отнимать единственное жилье за долги («закон о домике Тыквы»).

В соавторстве с Сергеем Мироновым она внесла законопроект, дающий право общедомовому собранию собственников принимать решение по благоустройству земельного участка многоквартирного дома (№130252-7).

Также она — соавтор законопроекта о применении аналоговой системы для расчета платежей для жителей, не имеющих счетчиков (№177637-7). По мнению законодателей и экспертов, поправки приведут к снижению коммунальных платежей для этой категории людей.

Хованская предложила запретить ставить счетчики в ветхих и аварийных домах, обосновывая это износом коммуникаций и возможной переплатой в случае протечек (№177651-7).

Предложила разрешить ресурсоснабжающим организациям работать в обход ТСЖ и управляющих компаний

В июне 2017 года депутат внесла законопроект (№207460-7), по которому собственники квартир в многоквартирных домах могут заключать договоры напрямую с ресурсоснабжающими организациями, минуя ТСЖ и управляющие компании. А ресурсоснабжающие организации получают право в одностороннем порядке расторгать договоры с ТСЖ и УК и обслуживать жителей напрямую, если есть долги по коммунальным платежам за 2 и более месяца. Законопроект приняли в апреле 2018 года.

Деньги не оседают на счетах управляющих компаний и ТСЖ, ресурсоснабжающие организации могут собирать больше коммунальных платежей, а собственники жилья не накапливают долги. От этого закона выиграли потребители услуг и ресурсоснабжающие организации.

Отметим, что в экспертный совет при Комитете Хованской входят представители основных ресурсоснабжающих компаний страны: директор по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти ООО УК «РОСВОДОКАНАЛ», исполнительный директор «Российской ассоциации водоснабжения и водоотведения» (РАВВ), директор ассоциации «Совет производителей энергии» и другие.

В ноябре 2017 года глава Минстроя Михаил Мень (с 20 июня 2018 г. — аудитор Счетной палаты) отметил, что «в обсуждении законопроекта они [ресурсоснабжающие организации] принимали активное участие» и «подавляющее большинство ресурсников ратует за введение прямых платежей, так как именно они больше всего страдают из-за долгов и, как правило, они готовы работать с должниками, если у них будет такое право».

Строительное лобби и девелоперы

Компания помощника Хованской Алексея Шепеля участвует в московской реновации, а ее доноры на выборах — представители строительной отрасли.

Дорабатывала программу, в которой участвует ее помощник

Хованская готовила поправки в законопроект о реновации Москвы ко второму чтению и выступает за распространение программы в регионах. Принадлежащая помощнику Хованской Алексею Шепелю^[25] строительная корпорация S.Holding участвует в реновации и станет одним из главных ее выгодоприобретателей.

Принимала пожертвования от проектировщиков и изыскателей

Донорами Хованской на выборах 2016 года были организации, которые занимаются проектированием и инженерными изысканиями при строительстве зданий и инженерных коммуникаций. ЗАО «Амтел-связь» пожертвовало депутату 800 тыс. руб., а Ассоциация «Объединение инженеров» — полмиллиона рублей.

«Амтел-Связь» (теперь — АО) предоставляет услуги спутниковой связи на всей территории страны. Компания стала подрядчиком в госконтрактах на сумму 3,3 млрд руб., основной заказчик — дочерняя компания Ростелекома АО «РТКОММ.РУ». «Амтел-Связь» входит в СРО НП «ПроектСвязьТелеком» и является членом СРО Союз «Энергострой», которая в свою очередь, состоит в Ассоциации «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ).

Любопытно, что ЗАО «Амтел-связь» работает в той же сфере, что и Андрей Кондаков, который, по всей видимости, является зятем Хованской. Кондаков — учредитель одного из первых российских интернет-провайдеров ООО «Зенон Н.С.П.», в 1997-2003 гг. занимал должность директора по развитию компании. С 2004 года Кондаков — генеральный директор регистратора доменов OOO «Наунет СП» (http://naunet.ru/). До 2008 года Кондаков состоял в совете Координационного центра домена RU и представлял совет в правлении Центра. С ноября 2016 г. до января 2018 г. работал председателем Комитета регистраторов Координационного центра.

Второй жертвователь, Ассоциация «Объединение инженеров», объединяет СРО инженеров в области строительства, проектирования и изысканий. Доноры депутата Хованской являются игроками строительного рынка и могут стать выгодоприобретателями от принятых ее комитетом решений.

Комитет готовит заключения на законопроекты, связанные с Градостроительным кодексом и градостроительной деятельностью, саморегулированием, техническим регулированием и безопасностью в области жилищного строительства. В том числе законопроекты, связанные с прокладкой линий связи и установкой телекоммуникационного оборудования интернет-провайдерами в жилых домах.

Непрозрачные экспертные советы

Думские комитеты — ключевое звено в процессе прохождения законопроектов в нижней палате российского парламента. Здесь их предварительно рассматривают, готовят заключения для остальных депутатов, рекомендуют принять, отклонить или вернуть авторам на доработку, готовят ко второму и третьему чтениям. Комитеты организуют обсуждения законопроектов с представителями регулируемых отраслей, готовят предложения о поправках в бюджет.

Справляться с этими обязанностями комитетам помогают постоянно действующие при них консультативно-совещательные органы — экспертные советы.

Их члены анализируют практики применения федерального законодательства по профилю комитета, разрабатывают рекомендации по совершенствованию федерального законодательства, оценивают последствия принятия законопроектов, разрабатывают поправки к законопроектам при подготовке их ко второму чтению (см, например, положение об экспертном совете комитета Госдумы по жилищной политике).

Про членов экспертных советов и их работу общественность почти ничего не знает: протоколы и стенограммы заседаний публикуются крайне редко, нет четких правил, по которым формируется состав советов, а имена экспертов часто не публичны.

Например, такие данные полностью отсутствуют на сайтах комитетов по экологии и охране окружающей среды, по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям, по государственному строительству и законодательству, по бюджету и налогам. Отсутствие порядка привлечения внешних специалистов в экспертные советы при думских комитетах и непрозрачность работы этих советов могут влиять на процесс законотворчества и принятия политических решений.

Лоббистский потенциал председателей комитетов

Председатели организуют деятельность комитетов, влияют на прохождение законопроектов в Госдуме и выступают от имени своих комитетов в диалоге с руководством Думы, Генпрокуратуры, Центризбиркома, Центробанка, Счетной палаты, уполномоченным по правам человека.

Председатели комитетов уполномочены:

• создавать подкомитеты для рассмотрения и обсуждения законопроектов и вводить в их состав сторонних экспертов;
• направлять законопроекты в органы власти, в Общественную палату России на так называемые «нулевые чтения» и в другие организации для подготовки отзывов, замечаний, предложений и проведения научной экспертизы.
• формировать повестку заседаний Госдумы;
• решать, когда и какой законопроект комитет будет рассматривать.

Все решения и заключения комитета проходят через его председателя. Он может ускорить, притормозить или заморозить рассмотрение любого законопроекта. В отсутствие председателя его полномочия исполняет первый заместитель.

Такие полномочия повышают лоббистский потенциал председателей думских комитетов, а также делают председателей думских комитетов важной «мишенью» для лоббистов, которые стремятся донести до них позицию лиц, заинтересованных в том или ином законопроекте.

Теневые советники на общественных началах

Каждый председатель комитета вправе пригласить трех советников, работающих на общественных началах. По словам вице-спикера Госдумы Александра Жукова, главная их функция — «экспертная поддержка при работе над законопроектами».

Возможность иметь советников появилась у председателей комитетов 22 февраля 2017 года (№ 1005-7). Раньше они были только у председателя Госдумы и руководителей фракций. В регламенте правила назначения советников не определены. Председатель Госдумы Вячеслав Володин пояснил, что главы комитетов утверждают их по своему усмотрению. Володин уверен, что появление должностей советников «поднимет престиж и облегчит условия работы экспертов, полезных в законотворчестве».

Позиция советника главы думского комитета очень привлекательна для лоббистов. Советники могут в неограниченном и не регламентированном количестве встречаться с законодателями в здании Госдумы и влиять на законотворчество в рамках думского комитета. Их фамилии и должности не афишируются, чем именно они занимаются, с кем и когда встречаются — неизвестно.

Один из немногих известных примеров — советник председателя комитета Госдумы по финансовому рынку Анатолия Аксакова Лилия Халикова, пресс-секретарь Ассоциации банков России отраслевого объединения банковских организаций, в президиуме которого заседает Аксаков.

Выводы

• Руководители комитетов Госдумы в силу своих полномочий обладают высоким лоббистским потенциалом. При этом зачастую тесно связаны с отраслью бизнеса, которую регулирует возглавляемый ими думский комитет.
• Председатели думских комитетов, связанные с конкретными финансово-промышленными группами, могут выступать не только в общественных интересах, но и в интересах отраслевых союзов и конкретных предприятий. Часто сами депутаты или их семьи становятся выгодоприобретателями от вносимых законопроектов.
• Отсутствие прозрачности в работе экспертных советов при комитетах Госдумы, отсутствие порядка избрания членов советов, имен и основного места работы самих экспертов приводит к теневому, нерегулируемому лоббизму в рамках думских комитетов и повышает коррупционные риски при законотворчестве. На недостаточную прозрачность законодательного процесса указали представители GRECO в отчете по итогам четвертого раунда проверки антикоррупционного законодательства РФ.
• Неполные данные или отсутствие данных о составе экспертных советов при комитетах Госдумы, отсутствие прозрачности их работы при экспертной оценке разрабатываемых законопроектов порождают конфликт интересов. Ведь законопроекты зачастую затрагивают корпоративные интересы финансово-промышленных групп и отраслевых союзов, представители которых входят в состав экспертных советов.
• Отсутствие регулирования института советников председателей комитетов на общественных началах и непрозрачность их деятельности повышает коррупционные риски законотворческого процесса.
• Работа комитетов Госдумы как ключевых звеньев законодательного процесса недостаточно прозрачна, что способствует возникновению нерегулируемой лоббистской деятельности при проработке законопроектов думскими комитетами.

Рекомендации

• Закрепить нормативно публичный порядок и критерии избрания экспертов в экспертные советы при комитетах Госдумы. Обязать комитеты публиковать данные о составе экспертных советов, об официальных местах работы членов совета, видеозаписи и протоколы заседаний, отзывы экспертных советов на разрабатываемые законопроекты. Урегулировать конфликт интересов в деятельности экспертных советов при комитетах Госдумы.
• Регламентировать порядок и критерии избрания экспертов на должность советников председателей комитетов на общественных началах, регламентировать порядок взаимодействия таких советников с депутатским корпусом, полномочия и права советника. Обязать комитеты публиковать данные о советниках председателей комитетов на общественных началах: ФИО, место работы, дата назначения, срок полномочий.
• Вернуться к вопросу разработки нормативной базы для регулирования лоббистских практик с привлечением самой широкой группы экспертов, представителей бизнеса, парламентариев и правительства. Это позволит снизить коррупционные риски законотворческого процесса и повысит доверие к парламенту.