21.12.2017 - Как работают российские лоббисты, джиарщики и «решалы» — посредники между бизнесом и государством. Репортаж Таисии Бекбулатовой.
Формально лоббизма в России как будто нет — во всяком случае, это понятие не закреплено в законах, а соответствующая деятельность никак специально не регулируется. Очередная бизнес-ассоциация 18 декабря предложила парламенту исправить эту ситуацию, хотя предыдущие попытки всегда заканчивались ничем. Тем не менее существует множество людей, которые зарабатывают на посреднической деятельности между бизнесом и государством, отстаивают интересы предпринимателей и проводят в жизнь нужные им законы. Некоторые из них пользуются легальными инструментами, другие — так называемые решалы — деньгами, связями и угрозами. Спецкор «Медузы» Таисия Бекбулатова разобралась в том, как работают русские лоббисты.
«Знаете, как возникло государство?» — спрашивает Марат Баширов. «Был мужик, который ловил рыбу, и были мужики с дубинами, которые прибегали и забирали у него рыбу. И однажды тот, у кого дубина была больше, сказал рыбаку — слушай, вот теперь давай договоримся: ты мне регулярно даешь рыбу, а я тебя защищаю от остальных придурков. И все — в этот момент он взял на себя роль регулятора и насильника. Это первое зарождение государства». Подумав, Баширов добавляет: «Лоббистом в этой схеме, очевидно, был третий человек, который пришел от тех, кто пашет, и сказал — слушай, а нельзя ли нам тоже в эту схему вписаться? К нам тоже регулярно прибегают и колотят нас дубинами. А нам бы вот отдавать кому-то одному и поменьше».
В России термины «лоббизм» и GR (government relations) сегодня часто используют как синонимы: и в том, и в другом случае речь идет о людях, которые выступают посредниками между бизнесом и государством, отстаивая интересы первого. «Для меня лоббист — это человек, который отвечает в первую очередь за регуляторную среду, а не за коммуникации, — говорит Баширов, поясняя, что лоббистов нанимают не для «системной работы, а для разовой». — У джиарщиков все наоборот. У них больше коммуникационная функция, чем юридическая». Специалисты по GR чаще работают в штате компаний, лоббисты — на аутсорсе; постоянно содержать их бизнесу невыгодно. По словам Ивана Глушкова, «внутренние» джиарщики нередко привлекают к работе сторонних лоббистов.
«Сейчас даже ленивый себя джиарщиком называет», — говорит один из участников рынка. Заказчиками GR-услуг выступает, как правило, крупный бизнес или отраслевые ассоциации; особенно они необходимы иностранным компаниям, которые нуждаются в сопровождении на незнакомой территории. «У нас говорят о необходимости услышать позицию бизнеса, но зачастую все это сводится к тому, что на каком-то заседании присутствуют представители РСПП — и типа интересы бизнеса учтены. Но не может даже гениальный человек Александр Шохин все охватить собой», — поясняет Олег Румянцев. В числе его клиентов — киностудии, ассоциация клининговых компаний, производители кормов для домашних животных и крупная табачная корпорация. «В текущих условиях каналы коммуникации почти монополизированы. Власть принимает решения, основываясь на неполноценной экспертизе, одностороннем видении, — объясняет необходимость лоббизма Эдуард Войтенко. — По степени заинтересованности в лоббистской деятельности можно отчетливо видеть отрасли, в которых диалог между бизнесом и властью не сложился или ведется с существенным недопониманием». В пример он приводит зарубежные фармацевтические компании, от которых поступает много запросов на подобные услуги: государство «ведет политику импортозамещения», а бизнес хочет избежать связанных с этим проблем.
Число эффективных лоббистов на рынке Станислав Наумов из X5 Retail Group оценивает в несколько десятков (всего их, по разным оценкам, несколько тысяч). «Если взять российский список Forbes, то у всех, кто в него входит, должны быть свои парни, которые поддерживают на рабочем уровне [отношения с госорганами], могут обеспечить включение какого-то абзаца в правительственный отзыв на депутатскую инициативу, — рассуждает он. — Олигархи этим заниматься не будут». Основатель «Компании развития общественных связей», бывший замглавы администрации президента (АП) Сергей Зверев сравнивает лоббистов со «служителями плаща и кинжала». «Их не видно, — объясняет он. — Но у нас вполне себе много квалифицированных специалистов. Решают же люди вопросы».
Серьезные вещи за закрытыми дверями
Лоббистов в России не видно еще и законодательству — в отличие, скажем, от США, эта сфера никак специально не регулируется; процесс принятия решений, по словам собеседников, неформальный и во многом закрытый. Это объясняется в том числе и особенностями современного российского государства. «Как отрегулируешь [лоббизм], если люди, участвующие в принятии тех или иных решений, часто вообще никаких формальных постов не занимают? — разводит руками Евгений Минченко. — Ротенберг у нас влиятельней, чем большая часть министров. А кто такой Ротенберг?..» «К сожалению, лоббистам приходится бороться за то, чтобы узнать, кто вообще о чем думает», — добавляет Наумов. О том, что работа лоббиста прежде всего «кулуарная», говорит и Иван Бегтин, который называет себя лоббистом открытых данных. «Все эти общественные, экспертные советы — это так, шоу для непосвященных. Все серьезные вещи делаются за закрытыми дверями. Например, реновация. Вы о ней ничего не слышали, пока она не произошла, — говорит он. — Закон Яровой был для всех в отрасли неожиданностью».
Проблем у российских лоббистов вообще много. Например, репрессивный подход к законодательным нормам: как отмечает Наумов, в последние годы власть склонна «регулировать только одним способом — запрещать». «И вот они закручивают-закручивают, а ничего не происходит. И кролики голодные, и партизанам не очень, как в анекдоте», — объясняет он. В результате основные силы лоббисты расходуют на то, чтобы предотвратить очередной запрет, — и часто слышат в ответ «исключительно политические аргументы». Новые законы обычно принимаются в «логике мгновенной реакции на что-то, возбудившее общественное негодование» — а признавать уже принятые решения неверными система не умеет, отмечает Наумов. В итоге к одним нормам присоединяются другие — и так до бесконечности. «Проблема в том, что если вы что-то вносите, то, по-хорошему, надо что-то отменять. А у нас что-то вносится, но при этом не отменяется вся предыдущая череда регулирований, — рассуждает он. — На том же алкогольном рынке когда-то запретили размещать магазины рядом с учреждениями среднего образования, потому что дети, видимо, могут быстро сбегать на переменке в магазин и что-нибудь там [выпить]. Потом на этот запрет наложили запрет продажи алкоголя несовершеннолетним, а потом еще запрет рекламы алкоголя вне магазинов».
Отсутствие ясной юридической базы и неформальные процедуры нередко приводят к тому, что, как формулирует Андрей Колядин, «даже солидные конторы ведут себя [с лоббистами] как мелкие мошенники». В пример он приводит случай, когда его наняла строительная фирма для решения вопроса для «одной питерской сети гипермаркетов». «Она купила много земли в Екатеринбурге, но неправильно ее оформила и не знала, что делать. Мы договорились, что в ответ [на решение проблемы с землей] она, в соответствии с договором, наймет наших строителей, чтобы они строили новый гипермаркет, — рассказывает он. — Но когда их вопрос был решен, они нас кинули и сменили подрядчика: сказали — работать будут наши, а вы идите и судитесь. Мы своих юристов выставим, и будете всю жизнь судиться».
Бессмысленная Госдума
«Вот сегодня мой рабочий день состоял из визита в администрацию президента и в дом правительства. Вчера был в Госдуме», — рассказывает Румянцев. Предполагается, что лоббисты работают со всеми госструктурами, а главным местом приложения усилий должен быть парламент; на деле их интерес сосредоточен в правительстве (особенно в ФАС и министерствах, которые занимаются реальным сектором экономики, — Минпромторг, Минстрой и так далее) и администрации президента. Как правило, лоббисты работают с определенными отраслями, в которых лучше разбираются, отмечает Баширов. Сам он специализируется на ЖКХ и электроэнергетике.
Приходится работать с чиновниками и в регионах — например, джиарщикам торговых сетей и фармацевтических компаний. Наумов рассказывает, что здесь не обходится без самодурства. «Губернатор, когда не хватает денег, например на «майские указы», зовет своего финансового начальника и говорит: вот, доходов бюджета нету, акцизы упали. Позвать сюда федеральные торговые сети! Пусть ставят нашу [произведенную в регионе] водку на полку, и мы тогда будем больше получать акцизов, — говорит Наумов. — Однажды мы одному такому активному чиновнику сказали: ну ты тогда просто в день зарплаты со всей администрацией приходишь и ее покупаешь».
Госдумой лоббисты гораздо больше интересовались до середины 2000-х — когда она была сильным игроком в российской политической системе. Порой интересы бизнеса продвигались в стенах Думы открыто: например, в 2002 году депутатская группа «Народный депутат» и холдинг «Металлоинвест» заключили соглашение, предусматривающее «сотрудничество в законодательной сфере». «Обыкновенный лоббизм — это нормально, это ни для кого не секрет», — говорил тогда зампред банковского комитета Госдумы Мартин Шаккум. C тех пор баланс сил изменился в пользу исполнительной власти: российские лоббисты говорят, что, конечно, ходят в Госдуму, но, по выражению одного из них, скорее для того, чтобы «забивать общественный фон: эти высказались за, те высказались против, все повеселились». Реально все решается в другом месте.
«Роль парламента, к сожалению, за последние несколько лет девальвирована, — считает Наумов. — Проблема в том, что вопросы, которые поднимаются, не обсуждаются больше 20 минут. Может быть, не надо восемь вопросов ставить в одно заседание? Может, один вопрос поставить, но проговорить его со всех сторон?» Бегтин отмечает, что заседание одной из рабочих групп в Госдуме, на котором он присутствовал, «по своей бессмысленности превосходило все, чем он занимался в своей жизни».
По словам Марата Баширова, дело тут еще и в том, что большинство законов, принимаемых в Госдуме, — рамочные. Их реальное содержание прописывается уже в правительстве — в форме нормативно-правовых актов (НПА). «Бывает, приняли закон, все смотрят — а он беззубый! — объясняет механизм один из собеседников на лоббистском рынке. — Все успокоились, а там маленькая пометочка — регулируется нормативно-правовыми актами. И их уже само правительство на станке фигачит, и они там уже пишутся в интересах разных групп. В лучшем случае в интересах государства».
«Главное, что пытаются сделать лоббисты, — это чтобы в законе было прописано, какие нормативные документы должны быть разработаны и каким ведомствам они должны быть поручены, — добавляет Бегтин. — Я знаю, что в области госзакупок кланы просто бились за то, кому поручить тот или иной [НПА] и какое ведомство должно за это отвечать. Вот Улюкаева сняли — и моментально Минфин поглотил тему госзакупок. А после этого сразу антимонопольная служба внедрила в Минфин свои кадры. Сразу все на ножах». «[Министерство экономического развития] беззубое, конечно, даже закупки [у них] забрали, — добавляет другой лоббист. — Непонятно, что там можно лоббировать. Поэтому Минэк самое открытое ведомство, со всеми дружит. А попробуй подружи с тем же Минздравом — хрен там, на пушечный выстрел не подпустят. Потому что там большие деньги, госзакупки препаратов».
«В странах с сильным парламентом политические игроки — это депутаты, конгрессмены, конкретные партии, к которым можно обратиться и уламывать их по одному — а давайте мы примем такой закон, — продолжает Бегтин. — У нас проблема с депутатами — они незаметные, неизвестные. Парламент, например, одним из первых внедрил идею открытости данных. У них есть открытое API, выложены данные всех выступлений, заседаний, голосований... Там все прекрасно. Проблема в том, что это никому не надо. И в этом беда всего, что у нас называется GR. В ситуации, когда у нас есть жесткая политическая монополия, можно сказать, что единственный способ точно провести законопроект — это вносить его через администрацию президента».
Перекос в сторону АП сложился еще в середине 1990-х — когда, по словам Баширова, нужно было переписывать старые нормы и «было принято решение, что центр компетенций, координаторы сидят в администрации президента». По его словам, это привело к тому, что сегодня подпись Ларисы Брычевой — начальника государственно-правового управления президента — «является блокирующей вообще для любого законопроекта или НПА», хотя «по Конституции АП не является участником законотворческого процесса». Баширов считает этот расклад неправильным и призывает его менять: «Либо нужно легализовывать АП через Конституцию, либо делать нормальный законотворческий орган [из Госдумы]».
Один из собеседников уточняет, что при общем высоком весе АП ее внутриполитический блок «ничего не решает, когда речь идет о серьезных [экономических] вопросах». По его словам, бывшего первого замглавы АП по внутренней политике Вячеслава Володина эта ситуация очень раздражала.
На новом рабочем месте — спикера Госдумы — Володину тоже не хватает полномочий. Вместе с председателем Совета Федерации Валентиной Матвиенко он хотел изменить ситуацию так, чтобы парламент принимал больше законов прямого действия. Баширов считает, что это было бы выгодно и для государства, и для бизнеса, — но «оказалось, что одного желания мало»: нужно решение президента — и ресурсы. «В правительстве есть комиссия по законопроектной деятельности, так вот у них за первый квартал через эту комиссию прошло 1100 НПА. Гигантское количество, — указывает Баширов. — У них есть компетенция это все переваривать, а у Госдумы нет».
Пока большая часть лоббистской работы проходит кулуарно — наружу борьба выходит именно в тех случаях, когда Госдума действительно принимает законы прямого действия. Одна из громких «лоббистских войн» разгорелась в 2008 году, когда Госдума принимала в виде федерального закона технический регламент «О молоке и молочной продукции». В 202-страничном документе было принципиальное для рынка нововведение: теперь молоко, сделанное с использованием порошка, обязывали называть «молочным напитком» — в Минсельхозе рассчитывали, что благодаря этому у российских фермеров будут покупать больше цельного молока. Производители, продающие восстановленное молоко, выступали резко против новшества, указывая, что их бизнес пострадает, а российского цельного молока на весь рынок все равно не хватит. После публичной полемики регламент все равно был принят. Спикер Госдумы Борис Грызлов тогда заявил: «Молоко теперь будет только то, что производит корова».
Баширов уверен, что это правильный прецедент — а сейчас борьбу за законодательные решения «просто не видно всей общественности». «Как только вы начнете это гнать в Госдуме, узнают все», — уверен он.
Смесь плохого и очень плохого
«Цивилизованные» лоббисты работают именно с нормативно-правовыми актами: как объясняет Румянцев, изменение «регуляторики» — ключевая задача представителей этой профессии и то, что делает их «частью пищевой цепочки законодательного процесса». Чем выше доля госрегулирования — тем больше отрасли нужны лоббисты.
«70% лоббизма — это понимание того, как функционируют те или иные институты, которые принимают решения, знание их внутренних регламентов и понимание, как устроены взаимосвязи. Причем эти внутренние механизмы постоянно меняются, — говорит Зверев. — Остальные 30% — это смесь ваших отношений, вашей креативности и прочее». Действия лоббиста в госорганах он сравнивает с «многомерной шахматной партией»: нужно знать, «кто является участниками [процесса], как эта проблема двигается, где проходят согласования, где существуют точки, которые могут быть наиболее опасными»; зачастую для того, чтобы решить вопрос, «нужно помочь чиновнику сделать какие-то совсем другие вещи, которые вообще не имеют к этому вопросу никакого отношения». Филипп Гуров, среди клиентов которого в основном IT-компании, говорит, что его задача зачастую заключается в том, чтобы «понять, что сейчас причиняет боль конкретному чиновнику», и решить эту проблему с выгодой для клиента. По его словам, услуга, о которой клиенты просят чаще всего, — «засветиться» вместе с чиновником, — например, чтобы министр подошел к стенду компании на выставке.
Среди связанных с лоббизмом услуг, которые продает политконсультант Евгений Минченко, — «GR-ориентирование»: он помогает клиентам «выстроить карту лиц, принимающих решения, их интересов, мотивации, горизонта планирования» — и на ее основании разработать «стратегию продвижения их интересов». Минченко показывает пример такой карты: красные линии между фигурами означают конфликт, черный пунктир — взаимодействие. GR-стратегия, по его словам, представляет собой примерно 100-страничный документ: «Там одна-две странички определения стратегических ориентиров, KPI, этапности, потом описание инструментов, союзников, оппонентов, стратегии по отношению к каждой из категорий». Еще одна услуга — «минимизация политических рисков». «Мы делаем диагностику, потом говорим: «Сюда ходи, туда не ходи. Снег башка попадет, совсем мертвый будешь», — объясняет он. — Это может быть ситуация конфликта с губернатором, который будет системно гадить. Или группа каких-нибудь крикунов в заксобрании, которые выбрали компанию как удобную мишень». Решать такие проблемы можно разными методами. «Самый простой вариант — сделать так, чтобы в следующем созыве их [депутатов] не было, — говорит Минченко. — Договариваться, блокировать, создавать своих крикунов».
Одна из задач джиарщиков — отслеживать регуляторные риски: это подразумевает постоянный мониторинг отраслевых новостей. «Есть такой план законотворческой деятельности правительства. Он известен на год вперед. И этот план подразумевает изменение законов и НПА. А есть еще планы законотворческой деятельности в ФОИВ. Поэтому все знают, что будет рассматриваться, примерно думают, на что это может повлиять, и все пишут риски. Бесконечно», — рассказывает Баширов. Изменения в правительственные НПА вносятся постоянно, говорит он, по сравнению с законами это гораздо более подвижные нормы. «Если приняли акт, который невыгоден какому-то бизнесу, они тут же включаются и пытаются его изменить. Тут же, на следующий день. Потому что это потеря денег, — объясняет он. — Затраты на лоббистов ничтожны по сравнению с тем, что теряет бизнес». «Мы стараемся [включиться] на стадии подготовки решения, чтобы не опоздать», — отмечает Румянцев.
Главный инструмент для влияния на принятие решений — это информирование чиновников, говорит Наумов. «Проблема в том, что наши госструктуры, которые отвечают за подготовку проектов решений, недоинформированы, — отмечает он. — Несмотря на то, что государство может мнить себя Большим Братом, у биг бразера нет биг даты. Биг дата есть у нас, больших корпораций, тех, кто постоянно находится во взаимодействии с конечным потребителем». Компания X5, по его словам, делится информацией с Минпромторгом, ФАС, Минсельхозом, Роспотребнадзором, Россельхознадзором. Другие участники рынка также говорят о том, что главный способ донести информацию до госорганов — это принести им нужную экспертизу. Чиновнику, чтобы принять решение, нужно на что-то опираться, рассказывает Баширов, а из информации у него только то, что приносит Росстат, и это «не отражает реального состояния дел».
При этом лоббист признает: независимость экспертизы часто оказывается под вопросом. «Вы приходите и говорите — я независимый эксперт, провел вам экспертизу рынка молока. Но при этом за вами стоит сектор рынка», — приводит пример Баширов. По его словам, неформально при каждом министерстве есть набор организаций, у которых чиновники принимают экспертизы: «Они часто прямо так и говорят: ребят, идите в Высшую школу экономики, там есть такой-то институт, вот если они дадут свое заключение, я приму. И бизнес туда топает и делает там заказ».
Экспертиза — еще одна область, где может возникать «лоббистская войнушка», когда сталкиваются интересы разных заказчиков. По словам Баширова, яркий пример в этом смысле — конфликт между потребителями электроэнергии и продавцами. «Есть такое Сообщество потребителей энергии, его возглавляет Киселев Василий Николаевич. А есть Совет производителей энергии, его возглавляет Миронов Игорь Владимирович, — поясняет он. — И вот они сидят в Минэнерго ушами, ногами, всеми органами у одних и тех же чиновников».
«Как правило, когда читаешь какую-то госпрограмму или концепт, понимаешь, кто за этим стоит, кто это писал, — говорит Бегтин. — Ввиду устройства нашего государства и масштабного бардака часто получается смесь плохого и очень плохого. Плохое — это коммерческий лоббизм компании, которая хочет чего-то добиться, очень плохое — это разного рода окологосударственные эксперты, которые накидывают свои идеи на вентилятор. Министерства выступают в роли компиляторов, еще и ограниченных всеми вводными из поручений президента, правительства. В итоге получается адская смесь».
Мало включить в НПА «нужные» положения, он еще должен пройти антикоррупционную экспертизу («ни один НПА не начинает действовать, пока Минюст его не одобрит») и получить одобрение Минфина. Как говорит Баширов, «любому НПА, который потребует увеличения госфинансирования или сокращения госдоходов, Минфин автоматически пишет отказ. Просто автоматически». При этом в тех отраслях, где лоббисты сильные, НПА меняются редко — «иногда это месяцы, иногда годы — просто все упираются и стоят насмерть».
В качестве успешного примера работы с нормами Баширов приводит один из своих проектов. «У нас в разных областях стоимость аренды земли под электростанциями различалась в разы, — рассказывает он. — И мы поняли, что эта штука просто не отрегулирована. Оказалось, что это задевает многие энергокомпании. В общем, было [совместно пролоббировано] письмо от Минэкономразвития, которое определяло процедуру и критерии установки аренды. И компания за его счет сэкономила за год что-то порядка 800 миллионов рублей».
Люди с железной поясницей
Отраслевые союзы и бизнес-ассоциации — это инструмент, которым лоббисты пользуются постоянно: по их словам, чиновники более склонны учитывать мнение общественных объединений, а не конкретной компании. «Они выступают как общественники, но существуют на деньги бизнеса, — это, в принципе, нелегализованные лоббисты. Несколько участников рынка, грубо говоря, делят затраты на GR», — объясняет один из собеседников. Больше всего веса у Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленной палаты (ТПП), «Опоры России», «Деловой России» и нескольких специализированных объединений вроде эффективного Всероссийского союза страховщиков под руководством Игоря Юргенса. Но членство в любой ассоциации — вещь бесполезная, уточняет Гуров: чтобы решать свои вопросы, нужно входить в ее руководящие органы или создать внутри нее собственный комитет.
Лоббизм с использованием бизнес-ассоциаций и экспертных советов Бегтин называет «мягким» (противопоставляя его «жесткому», непубличному лоббизму с помощью «своих» людей во власти) — при этом, отмечает он, в различных общественных советах сидят, по сути, представители компаний с «корочками» преподавателей и представителей НКО. «У нас так сложилось в последние годы, что прямая коммерческая аффилированность представляется чем-то неприличным. При этом все знают, что вот этот человек на самом деле не профессор уважаемого университета, а довольно крупный предприниматель, — рассказывает Бегтин. — Я знаю некоммерческие организации, у которых по четыре исполнительных директора, каждый из которых представлен в каких-нибудь экспертных советах». Баширов подтверждает, что лоббисты и джиарщики «всеми силами забираются во все советы». «Бизнес — тоже часть общества, — говорит он, но признает, что от общественных их цели далеки: — Трудно представить, чтобы частник, сидя в общественном совете Минсельхоза, представлял интересы кого-то, кто ему не дорог».
«Я не люблю слово «лоббист» по той причине, что я работаю в органах власти, а не в лобби отелей, откуда это слово пошло, — рассказывает Румянцев. — Я встречаюсь с ними совершенно открыто». «Главной формой продвижения интересов», по его словам, является участие в различных консультативных органах. «Вторая форма — встреча со стейкхолдером. В кабинетах или можем встретиться за обедом-ужином, — продолжает он. — Кстати, это нагрузка для GR-специалиста, честно говорю, — рабочие завтраки, рабочие обеды, рабочие ужины».
Эффективность экспертных советов, по словам собеседников, не очень велика — но они упрощают представителям бизнеса общение с госорганами. С помощью членства в советах вопросы пытаются решать и некоммерческие лоббисты вроде «Гринписа» или благотворительных организаций. Станислав Наумов, входящий в попечительский совет Благотворительного фонда развития паллиативной помощи детям, приводит пример: невозможно решить какую-либо проблему людей с инвалидностью, «не преодолев три-четыре круга сопротивления отдельно взятого ведомства», несмотря на то что «вроде бы декларируется создание безбарьерной среды». Все структуры, созданные за последние годы для того, чтобы учитывать интересы граждан, так и не заработали — Общественная палата, Открытое правительство, «Общероссийский народный фронт» и другие, признают собеседники.
«Мы-то за это деньги получаем, а есть гораздо большее количество людей, которые это делают вообще без денег, — добавляет Баширов. — Они точно так же ходят в госорганы, и их там пинают со страшной силой. Они не знают принципов работы госорганов, им ничего не объясняют, их не обязаны принимать. Они отстаивают, например, чтобы у них была детская площадка, ходят в муниципалитет или префектуру и выносят им мозг — это тоже лоббизм».
Все лоббисты сходятся в том, что для работы необходимы хорошие отношения с чиновниками. «Они важны, потому что если чиновник знает, что вы квалифицированный, приятный, неопасный человек, то он может с вами неформально общаться. Он может сам вам позвонить и спросить — слушай, вот тут такая ситуация, что ты о ней думаешь?» — объясняет Баширов, который, помимо прочего, играет с чиновниками в футбол (впрочем, важнее всего, по его словам, дружить с секретарями, охранниками и водителями — «они знают все»). Выстраивать отношения — отдельная наука. «Вот есть старый чиновник, а ты к нему приходишь и говоришь — ЕБИТДА. Он говорит — че материшься-то? Ты ему должен сказать «прибыль до налогообложения». Никакой ебитды, — рассуждает Баширов. — Или вот, например, был я на одном из совещаний у Сечина, по запасам угля на электростанциях. Он говорит — ну-ка, от этой компании есть человек? Я встал и отчитался. Ну он же военный. И я там докладывал по-военному. А были люди, которые сидели расхлябанные».
Впрочем, связи, по словам собеседников, все-таки решают не все — чиновники зависят от регламента, а в министерствах заметная текучка; важнее знать процедуру принятия решений и умело в нее встраиваться. Потому лоббистами часто становятся сами бывшие чиновники — они уже знают эти особенности. «Сегодня ты помощник депутата, завтра — заместитель директора департамента, послезавтра — сотрудник GR-дирекции, — говорит Наумов. — Нормальная карьера».
В разговорах про лоббизм часто всплывает формулировка «Лучший лоббист — это Сечин», подразумевающая, что лучше всех с государством договариваются первые лица компаний. Однако сами участники рынка отмечают, что это некорректный подход. «Кто к президенту может зайти, тот уже не лоббист, а игрок, — формулирует один из них. — Лоббисты — по умолчанию игроки второго уровня». Они часто выполняют функцию «бэк-офиса», объясняет Баширов: «Грубо говоря, [председатель наблюдательного совета «Базового элемента»] Дерипаска зашел к [первому вице-премьеру] Шувалову с какой-то бумагой, и Шувалов наложил визу. Потом это спустится в самый низ, в министерство, обрастет еще поручениями, будут еще два министерства-соисполнителя. Дерипаска не будет по ним бегать. У него есть специально обученные люди». «Решенный вопрос — это не просто рукопожатие, это большое количество документов и процедур. Что, гендиректор будет этим заниматься? Да щас», — формулирует Глушков.
Наумов, в сентябре 2012 года возглавивший департамент правительства по формированию системы «Открытое правительство», утверждает, что ему тогда досталась «вертушка» ушедшего с поста вице-премьера Сечина. «Мне несколько раз звонили олигархи и говорили — здрасьте, Игорь Иванович», — вспоминает он. «Если у вас есть [спецсвязь], то, конечно, вы решаете вопросы за три дня, а не за три месяца, по сравнению с теми, у кого ее нет, — продолжает Наумов. — Но архаичная система госуправления все равно делает бессмысленными все эти быстрые договоренности. Даже поручение президента надо отслеживать с такой же тщательностью, как инициативу от лица региональной Торгово-промышленной палаты. Могут исполнить не так, могут исполнить по-своему».
«Это, на самом деле, нудная работа! — восклицает Баширов. — Это много бумаг, много заседаний, это нужно иметь железную поясницу и ниже нее тоже». Два-три раза в неделю лоббисту необходимо ходить на различные советы и сидеть там по три часа. «Там, например, десять вопросов, твой — один. Ты не можешь встать и уйти, даже если твой вопрос был первым. Там сидит замминистра — а ты отчитался, встал, пошел, что ли? Он скажет — это кто был вообще?» — говорит Баширов, добавляя, что в следующий раз такого докладчика могут на совещание и не пустить.
На вопрос, есть ли другие инструменты для такой работы, Баширов отвечает: «Нет. Ну или коррупционные».
Лоббисты против законов
Из-за того, что законодательства о лоббизме в России нет, объем этого рынка оценить невозможно. Заказчики даже не могут указать в договоре лоббистские услуги — обычно это называется «консультациями». «Мы стараемся договориться с клиентом, что получаем некую плату за процесс и бонус за результат, — рассказывает Румянцев. — 10–15 тысяч долларов в месяц — это, в общем, считается нормальным уровнем в среднем за процесс». Гуров добавляет, что стоимость больших проектов начинается от нескольких миллионов рублей — и «верхнего уровня тут не существует». В случае легализации рынка его объем, по оценкам собеседников, мог бы составить 10–20 миллиардов рублей в год.
Специальное законодательство о лоббизме есть не во всех странах. Самый известный пример госрегулирования этой сферы — США, где лоббисты должны регистрироваться в специальном реестре и отчитываться об источниках финансирования. У регулирования лоббизма в России долгая и сложная история — краткий ее итог в том, что специального закона до сих пор не существует. «Официального лоббизма в России нет (что плохо, строго говоря), но негласно он всегда процветал пышным цветом», — говорил глава администрации президента Сергей Иванов в октябре 2015 года. В марте 2016 года принять наконец закон о лоббизме призывала уполномоченный по правам человека в России Элла Памфилова — на фоне обнаруженных десятков тысяч нормативных правовых актов, создававших коррупционные риски. 18 декабря 2017 года «ассоциация предпринимателей по развитию бизнес-патриотизма» «Аванти» в очередной раз предложила парламенту отрегулировать лоббизм.
Попытки разработать специальный законопроект предпринимались еще с начала 1990-х — и все они потерпели неудачу. Причина, по словам участников рынка, проста: у отсутствия регулирования есть свои минусы, но принятие «кривого» закона может оказаться еще хуже. «Предлагали принудить чиновников выше ранга руководителя департамента фиксировать встречи с лицами, представляющими компании, НКО, — по какому вопросу пришел, время указать, — вспоминает один из них. — Да это жесть, я как встречался во внеурочное время, так и буду встречаться. Фикция непонятная». «То есть все равно встречи [лоббистов с чиновниками] будут, но они уже будут в серой зоне», — указывает Румянцев. Пока все обсуждавшиеся методы регулирования лоббистов не устраивают. «Предлагают только лицензирование и аккредитацию. Это ничего не добавляет отрасли, но сразу создает выгодополучателей», — говорит Войтенко. «Они в лучшем случае похоронят мой бизнес, подставят, в самом мягком виде они будут с меня брать дань за то, что они крышуют мой бизнес, — добавляет один из участников рынка. — Конечно, я против закона о лоббизме в такой форме».
Большинство собеседников сходятся в том, что правильная легализация профессии — в форме закона или других норм — способствовала бы минимизации рисков и для самих лоббистов. «Есть, конечно, очень много теневых вещей. Вы, например, оплачиваете экспертизу, и в этой экспертизе есть текст НПА. Вы ее отдали чиновнику, его это устроило, он его перекопировал, — рассуждает Баширов. — Получается, что вы как бы опосредованно дали деньги на то, чтобы за них это написали?.. Это как выглядит? Это выглядит не очень, то есть это надо легализовать». Бегтин сравнивает закон о лоббизме «с легализацией марихуаны в Калифорнии»: «Это не увеличит и не уменьшит размеры ее потребления, просто можно будет получать с этого налоги». «Грамотное регулирование лучше, чем его отсутствие», — говорит Глушков, отмечая, что компаниям в результате станет легче искать и нанимать лоббистов. «Главными следствиями стали бы расширение рынка, повышение доверия к работе лоббистов, рынок ощутимо прибавил бы в финансовой емкости», — перечисляет Эдуард Войтенко, объясняя, что сейчас иностранные компании не выделяют отдельный бюджет на лоббистские услуги в России — «где-то это проходит как PR, где-то — как маркетинг».
«Если правильно сделать закон о лоббизме, от этого всем будет хорошо. Просто Россия не созрела для этого, — уверен один из лоббистов. — Мы не как Собянин: мы не хотим сначала сделать, а потом шишки собирать».
Фальшивые решалы
Профессиональные лоббисты признают, что их работа ассоциируется с коррупцией, но в один голос отрицают, что используют в своей деятельности нелегальные методы. «Взятки — это взятки, а лоббизм — это лоббизм: две разные, так сказать, формы жизнедеятельности», — говорит Сергей Зверев. «Просто у нас называют лоббизмом банальный занос баула. А правильный лоббизм — это формулирование своей повестки, представление ее в понятном контрагентам виде, поиск союзников, правильное взаимодействие с оппонентами, — отмечает Евгений Минченко. — Это сложно. И, наверное, по стоимости в итоге это может быть сопоставимо с заносом баулов. Но! Есть два преимущества. Первое — тебя за это не посадят. И второе — эта активность гораздо более эффективна, результат более устойчив».
«В 90-е годы, в период нашего первичного накопления капитала [нелегальный лоббизм], безусловно, доминировал, — признает Зверев. — Я разговаривал в свое время с коллегами, которые говорили: «А зачем? Зачем какие-то сложные схемы, если можно решить вопрос просто?» И этому даже сложно было что-то возразить». Сейчас, по словам Минченко, работают в основном «цивилизованными методами». «Слушайте, все запуганы. Сажают только в путь. Чиновники и цивилизованного-то лоббизма опасаются, — не дай бог, что-нибудь пришьют, — говорит он. — Ну сколько этих дел бессмысленных? Вот дело Сандакова, абсолютно пустое. Как можно себе представить, что помощник губернатора предлагает сделать кого-то мэром Магнитогорска? Все прекрасно знают, что этот вопрос решает один человек — [владелец Магнитогорского металлургического комбината] Виктор Филиппович Рашников».
Баширов и Наумов заверяют, что пользоваться незаконными методами официальным джиарщикам невыгодно. «Если люди из бизнеса идут на какие-то коррупционные штуки, то это зачастую просто вопрос выживания, — объясняет Баширов. — Абсолютно точно [нельзя так делать все время]. В бизнес-процессе невозможно легально учесть коррупционную составляющую. Вы все время находитесь в зоне риска, [в зависимости] от человека, который регулирует. Он сегодня есть, завтра нет, он сегодня захотел, завтра нет. Это непредсказуемость. А бизнес — штука цикличная».
Наумов добавляет, что представление, будто «у бизнеса есть какие-то коробочки с деньгами, которые можно взять и куда-то понести», — это иллюзия. «Какой странный акционер своему менеджеру позволил бы куда-то [потащить коробку с деньгами]? — удивляется он. — Самое главное — как вы можете повлиять так на что-нибудь? Чтобы повлиять на политику, на отраслевую стратегию, нужно быть не решалой, а экспертом».
Тем не менее, собеседники признают: большой теневой рынок «решал» существует рядом с неурегулированным, но легальным лоббизмом до сих пор. В ответ на просьбу описать, как это работает, некоторые лоббисты рассказывают байку про дельца, который зарабатывал на доверчивых абитуриентах. «К толпе абитуриентов подходит солидный мужик в золотых очках и говорит — я могу вас устроить, вы точно поступите. Если не получится, я деньги возвращаю назад. Он собирал деньги, клал к себе в карман — и не исчезал. Если человек поступал, он забирал себе деньги, если не поступал — возвращал их». «Солидный мужик» в любом случае оставался в выигрыше: часть абитуриентов вне зависимости от него становилась студентами. Решалы, по словам участников рынка, зарабатывают схожим образом.
Так, «есть целая генерация людей, которые говорят, что обеспечивают все закупки от «Роснефти» — «Росатома» — «Ростеха»», говорит Колядин: они убеждают всех участников конкурса, что можно выиграть только с их содействием, затем подают документы за всех и после объявления победителя требуют с него проценты за «решение вопроса». «Назвать их лоббистами? Ну не знаю. Они не лоббисты, они мошенники», — отмечает Колядин, добавляя, что они пользуются уверенностью бизнесменов, что выиграть госконтракт в России просто так нельзя.
Один из лоббистов рассказывает, что около госструктур, особенно администрации президента, всегда крутится огромное количество людей, торгующих связями: часть из них работает, «занося чемоданчики», часть — просто мошенники. Распространенность неформального способа ведения дел в России приводит к тому, что на предложения «решал» зачастую ведутся даже опытные люди. Например, бывший сенатор и экс-губернатор Самарской области Константин Титов потерял шесть миллионов долларов, поверив мошенникам, один из которых представился главой секретной финансовой группы, созданной в администрации Кремля, и предложил вложить деньги в «высокодоходные финансовые инструменты». На самом деле «решала» официально нигде не работал, а его подельник занимался частным извозом.
Колядин рассказывает, что к нему в бытность чиновником регулярно обращались с «интересными» предложениями. Один из таких случаев касается его работы воронежским вице-губернатором. «Как-то к нам приехал зам полпреда Сергей Самойлов, — вспоминает Колядин. — Мы сидим вечером, в этот момент мне звонят — слушай, там губернатора будут менять, если хочешь, мы тебя за 12 миллионов рублей пролоббируем и сделаем губернатором. Я говорю — каким образом? «А мы тебя познакомим с Сергеем Самойловым, и через него все…» А он сидит рядом. Я ему говорю об этом, он хватает трубку — а они еще с ним спорят!» В другой раз с «лоббистами» он столкнулся, будучи сотрудником АП.
«Около администрации президента в Гостином дворе есть «Порто Мальтезе», местечко, куда ходят иногда тереть все вот эти [чиновники и их знакомые], — рассказывает Колядин. — И вот у меня какая-то очередная встреча, я прихожу раньше времени, а в углу сидит компания, в том числе два сотрудника администрации, которых я знаю. И они оба — привет, подсаживайся к нам. Я сажусь, и в ходе разговора один из переговорщиков, которых я не знал, начал утверждать, что он хорошо знает Андрея Колядина, который решает вопросы с шорт-листами [претендентов в губернаторы]. И я настолько растерялся, что спросил у него — а я тогда кто? Он говорит — хрен его знает».
«Если взять одновременно днем все московские рестораны и записать все разговоры, то 80% из них — это одни «лоббисты» разводят других, — уверяет Колядин. — Вся эта публика, которая говорит — я знаю Ивана Ивановича, Иван Иванович знает Петра Петровича, а Петр Петрович знаком с сыном Патрушева. А сын Патрушева все решает. Причем сын Патрушева даже не догадывается, что он все решает». По словам политтехнолога, люди, имеющие способность договариваться с кем угодно и реально решать вопросы, действительно существуют, но их мало.
Siloviki
Официальные лоббисты не занимаются решением проблем, связанных с правоохранительными органами. «Иногда к джиарщику прибегают тогда, когда уже лучше обращаться к патологоанатомам за косметикой. Уже минимум адвокат должен быть оплачен, — рассказывает Наумов. — Если мы умудрились довести дело до госсанкций — то мы плохие джиарщики. А у решалы только в этот момент и возникает бизнес. Он пытается снять симптомы на какое-то время, пока заказчик не добежит до канадской границы».
По словам бизнесменов, неофициальные переговорщики работают и с правоохранительными органами, и с судами. Услуги по решению вопросов в этой сфере оказывают чаще всего бывшие силовики и адвокаты со связями, в том числе известные компании: берут «большие деньги за решение деликатных вопросов». «Например, если по заочному решению суда было решено списать 5 миллионов с ваших счетов, то нужно найти людей, которые оказывают услуги, — бывших судебных приставов. За комиссию в 10%, 500 тысяч кэшем, они эту историю остановят: могут приостановить списание, не отправлять деньги взыскателю или вернуть их сразу после отмены заочного решения суда — иначе деньги могут зависнуть на год, — приводит пример один из собеседников. — С вами будут вежливы, не заставят сидеть и ждать в коридоре».
Конкурента или просто неугодного бизнесмена за деньги можно «закошмарить», продолжает он, но обойдется это минимум в 200 тысяч долларов: «Можно вызвать на допрос — для обычного человека это большой стресс. Можно сделать так, чтобы до него не дошли две повестки, и организовать привод из дома. Спровоцировать конфликтную ситуацию, обвинить человека в воспрепятствовании работе — и вот уже на него надевают наручники. Еще сутки посидит в коридоре в рамках дознания... Еще уголовного дела нет, а он уже все вернул. Проблему решили. Некоторые не понимают — тогда уже уголовное дело».
Другой предприниматель утверждает, что можно и предотвратить уголовное преследование, если «знать, куда бежать». «За деньги можно все. На чем строится правосудие — мотив, орудие, свидетельские показания. За деньги улики исчезают, свидетели меняют показания, мотивы не находятся, вплоть до пожаров в архивах. Иногда свидетели выпрыгивают из окна», — флегматично излагает он. Потом приводит более будничный пример: «Например, налоговая выставила неуплату на 10 миллионов рублей, то есть это уже особо крупный размер. Если ты понимаешь, что ты ничего не нарушал, то иди судись. А если рыло в пуху, то проще это решить на низовом уровне за 10%, чем пускать на уровень выше, где возникает уголовка».
Пакетик, чемоданчик, багажник
«Есть такие сегменты лоббирования, как вписывание в какие-то источники государственного бюджетирования, — всякие госзаказы, тендеры. Есть специальные люди, которые этим занимаются: они, на мой взгляд, гораздо ближе к тому, что называется решалой, — рассказывает Румянцев. — В любом случае, если проводится госзакупка, то должен быть тендер, — а чтобы обойти тендер, надо что-то там придумывать, понимаете? Как-то сделать так, чтобы был понятный результат. Мы в этом сегменте не работаем». «Решала — это заносчик. Ценность такой технологии в GR невелика — палево такое», — объясняет Наумов.
По словам участников рынка, решалы обитают там, где есть государственные деньги, а не работа с регулированием. «Это чисто коррупционная штука. Они предлагают обычно доступ к ресурсам или контрактам — зачастую это госзакупки», — объясняет Баширов. Некоторые легальные джиарщики, по его словам, тоже занимаются темой госзакупок, квот и субсидий, но методы у них ограничены — только «грамотно составить заявку и грамотно пройти процедуру». Например, если на компанию пожаловались из-за того, что она выиграла госконтракт, такой специалист придет в ФАС с нужной информацией и ответит на вопросы. «Этих людей примерно знают в ФАС и доверяют им», — объясняет Баширов. Правильно работать с ФАС, по его словам, умеет адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» — «дорогие, амбициозные ребята».
Большинство решал же, по словам Баширова, работают с муниципалитетами. Лоббисты крупных компаний, напротив, с этим уровнем власти взаимодействуют редко: их не интересует ремонт дорог и поставки томографов. «Бороться за госзаказчика и прятаться от 10 проверяющих организаций — никому это не надо, — подтверждает Наумов. — Корпоративные бюджеты развития больше любой госсубсидии». «Основная битва сейчас — за госзакупки, — возражает лоббист, клиенты которого зависят от госзаказа. — Сделать экспертизу, донести ее где-то, письма красиво написать и оформить по-чиновничьи — это прошлый век. Сейчас клиенту нужны KPI, в том числе [по тому], сколько его продукции закажет государство». Решалой он себя при этом не считает — взятки не использует, а работу с крупными чиновниками по методу «услуга за услугу» не считает чем-либо зазорным.
В профессии большой процент людей, которые называют себя лоббистами, а на деле являются решалами, признает Наумов. «Особенно там, где что-то серое, где нет четко описанных процедур, регламента. Больше такого при взаимодействии с силовыми органами, которые исторически оберегают образ закрытых структур, а не гражданских, цивилизованных, — говорит он. — Федеральная налоговая служба, например, смогла избавиться от очень многих решал просто за счет того, что открыла личный кабинет налогоплательщика в электронном виде». Собеседник в правительстве в разговоре также сообщил, что там, где процессы автоматизируются, коррупции становится меньше — в том числе в той же ФНС.
Один из московских предпринимателей говорит, что услугами решал чаще всего пользуется средний бизнес: у него, в отличие от крупного, есть деньги, но нет связей. «Самое лучшее, что вы можете сделать, — обратиться к тому, кто разбирается и имеет связи, — объясняет собеседник. — Является ли он лоббистом? Если представлять лоббистов как людей, которые выступают в конгрессе, — то нет. А если как тех, кто решает вопросы, — да».
Решением вопросов занимаются обычно дети и друзья важных лиц, бывшие чиновники, просто «уважаемые люди», продолжает бизнесмен. Решалы могут работать на разных уровнях: «Одни люди помогают палатки оформлять, другие к вице-мэрам заходят. По сути — одно и то же». По его наблюдениям, «обычно это мужчины, но есть и женщины типажа Матвиенко — могут задать жару». Такие посредники в России есть везде, где нужно «решить» тот или иной вопрос — в роли решалы ситуативно может выступать любой человек. «Поскреби русского — обнаружится лоббист», — заключает один из участников рынка.
Один из российских бизнесменов, который пользуется услугами «решал», а периодически и сам выступает в этой роли, и вовсе считает, что лоббизм и коррупция — это синонимы. «Есть лицо, от которого зависит решение, и есть лицо, которому оно нужно. Они, как правило, незнакомы. Лоббизм — это когда я много кого знаю и с помощью своих связей могу решить вопрос, — объясняет он. — Вам, например, надо поменять миллион долларов на рубли. Вам страшно, боязно. Вы приходите ко мне, я говорю — в два часа в пятницу. Вы поменяете дороже, но с сервисом. Потому что я за людей отвечаю, а вы получите защищенно свой миллион долларов, бантиком перевязанный».
«Вопросы», по словам собеседника, могут быть почти любые, например, «получить лицензию на карьер в Рязанской области»; платят за их решение наличными — «пакетик, чемоданчик, багажник». В случае с карьером решале придется заплатить 10–20 рублей за «кубический метр разведанных запасов». По мнению бизнесмена, государство само толкает предпринимателей на такие нарушения. «Сейчас официальная процедура — торги, кто больше заплатил, тот и молодец. А реально там всегда выигрывает тот, кто надо. Правильно было бы как — я прихожу в министерство экологии Рязанской области и говорю — я строю дорогу, мне надо два миллиона кубов. Должен быть официальный тариф, я его оплачиваю, и мне должны в течение месяца выдать документы. А мне говорят — принеси бумажку ту, эту, пройди общественные слушания», — жалуется он.
«Обычно чиновник идет в связке с кем-то за забором. Все реже и реже бывает, что с кем-то с улицы будут разговаривать. Встречаются через друзей и знакомых, любовные связи активно используются», — продолжает собеседник. Клиенты у решал, по его словам, бывают самые разные — включая и чиновников. «Они же ничего не могут, не умеют, — рассуждает он. — Чиновникам тоже бывает много чего нужно. Человека в нужную больницу положить — это знаете сколько денег?»
